公民科技何去何從(上)

吳政忠(現任科技政委)和郭耀煌(現任科技會報執秘)可能會頭痛的一件事。今天我們來看另外幾個面向,前情提要:

到底是什麼推動了台灣公民科技的「成功」發展?除了耳熟能詳的故事之外,哪些背景因素可能是媒體所忽略的?我們先切一個時間點,從2014年前後來談起。

1. 大型研究機構的長期庇蔭

中研院。這個特殊的機構在行政位階、財源自主和社會參與,是很多鄰近國家所沒有的「奢侈」現象。公民科技的不少參與者與中研院系統曾經有不等的合作關係,而中研院系統在公民科技的社會參與,也在十幾年來透過各種計畫(如教育部相關計畫)著實培育出不少網路技術的興趣愛好者(不限於工程師)。中研院的機構優勢 (instituational advantage) 所帶來的「保護傘」,足以讓公民科技愛好者避開在其他國家所會面臨的各種「壓力」,例如舉辦中型會議(如1000人以下)的財務成本壓力,連外網路頻寬的條件等,就是中研院所能提供的最明顯「優勢」。

美國雖有國家科學院 (National Academy of Sciences),但其治理結構與中央研究院完全不同。北亞的日、韓、中甚至是香港等,在位階、財源和社會參與文化也並沒有完全符合上述三個條件的研究機構。這些國度所孕育出的公民科技面貌,在規模、影響、結構和活躍度等,著實和台灣極為不同。東南亞有些研究機構可能也希望扮演同樣的角色,但由於起步較晚,而且在客觀因素上缺乏台灣過去幾年的社會條件,因此也沒有明顯的社群。

私人機構、商業公司和非營利組織在台灣仍未扮演公民科技的「主導」角色。在美國這個所謂公民科技最為蓬勃的國度而言,其私人機構、非營利組織和商業公司所能提供的機構保障和優勢,與台灣的狀況大不相同。社會的「機構助力」通常能以支撐系統 (supporting systems) 的角度來抽絲剝繭。而在台灣,中央研究院是最為低調,但卻是最關鍵的機構之一。當然中研院並不是「正式」支持這個生態,但整個生態受惠於中研院的庇蔭是不少的。

要「打造」如此的機構助力,其成本為多少?是否為其他國家能所複製?中研院在這方面所提供的「庇蔭」角色,地方政府該如何看待?

2. 充沛且全棧 (full-stack) 的資訊工程人力

公民科技 (civic technology) 的範疇有不少討論,定義也莫衷是一,但多半仍以資訊和網路科技的發展為主,切入的角度則是以政府治理 (governance) 和數位包容 (digital inclusion) 為大宗。台灣的豐沛工程師人力,從資淺到資深,從初階到高階,從前端和後端,相對完整。這點屬於客觀環境能提供的不公平優勢 (unfair advantage),換句話說,也是讓其社會影響力和故事得以被著述的助力之一。

鄰近台灣的東南亞國度甚至是日本,可能還不見得有這等優勢。即便是有豐沛的全棧光譜般的工程師人力,要在短時間內「聚集」聯手打造展示堪用的雛形服務,還不一定能湊的齊。

3. 社會矛盾的大水管 (firehose) 就是網路 (internet)

對於網路滲透率不高的國家,社會議題的討論,多半落在街頭巷尾的地理範圍之內。不同國家的「街頭巷尾」有其不等的結構,例如北非利比亞以地區氏族為主的訊息網絡,印度偏鄉缺乏電力和網路的種性網絡等。台灣的官廟系統也屬於地區訊息網絡的結構之一。對於社會議題的「討論」和抱怨,也多半依附著這些網絡來傳遞。

但畢竟受限於地域和訊息傳遞的限制,雖然抱怨的議題可能天南地北,但通常僅限於在網絡內幅散。掌握網絡訊息「出口」到另外一個網絡的關鍵節點 (node),多半是社會設計 (social design) 而來的結果,例如保甲制度即為一例,地方媒體也是,媒體和通訊技術的變革也造成這種訊息網絡的重新洗牌。電報、電話、電視、網路和即時通訊軟體等,也是我們耳熟能詳的網絡。

當社會的「矛盾」累積到達一定的程度時,成載訊息的網絡就成為了主要的「戰場」,電報、廣播電台、電話和電視是1860~1980年代最為興盛的「網絡」,但這些網絡多半具有政府和國營色彩,是高度管制的「戰場」,因此其「把關」的機制也高度繼承政府的各種意志。當年北非的「茉莉花革命」,一干人等為什麼要佔據政府的廣播和電視台,這並不是沒有道理的。

台灣目前首趨一指的訊息網絡,當然就是高滲透率的網路 (internet)。而台灣主要的幾大網絡服務,都具有高度外國資本之特點。外國資本的網路服務若其滲透率達到上網總人口的60%,基本上我們可以說在最後一哩 (last-mile) 面對消費者(或是閱聽眾)的端口,早就取代了政府所佈建的網絡。既然取代了,那麼我們也可以合理推斷,這些訊息網絡不可能直接「執行」政府的管制意識。當社會的矛盾天天發生時,商業網路服務的「資本意志」就成了支撐社會矛盾出口的輔助力量。

這與「公民科技」有何相關?有的,一是「公民」議題(我偏好說公共議題)能以低廉成本傳遞,二是根植於開放網路發展的各種現代「開放標準規範」,得以搭在網路之上,讓各種資訊服務的雛形 (prototype) 能被快速打造、測試和遞交 (delivery)。試想,如果沒有上述條件,那麼社會矛盾的出口,會是什麼?上個世紀末的新興出口,有大規模的簡訊動員,有民營的電視台,一般民眾都能認個幾股。若歷史再往前一點,就是街頭了。

此外,政府本身的電子化程度,也扮演了非常關鍵的角色。我不知道讀者是否有機會拜訪不同國家的政府機關網站,台灣政府的電子化程度,雖非世界一流,但各型各類的政府網站,其數量可能不遑多讓於許多國家。政府公開網站的數量如此之多,也是「成就」公民科技和社會矛盾互相扞格的最佳養分。俗話說一個巴掌打不響,就是這道理。

網路滲透率高、外商網路服務為主因此監管仍不明顯、政府電子化程度高所以公開的政務資訊也相對豐富,這三點是網路成為社會矛盾出口的關鍵因素。一個相對低管制和高流通的網路環境,但卻又高度集中透過特定的幾個網路服務噴發,都是社會矛盾被快速具體放大的催化劑。

4. 廉能創新 (thrift innovation) 的志願氣氛

在事事以投資報酬率 (ROI) 為精算搭建公共服務來計算成本,或是評估「社群」該不該「衝」的國度,廉能創新是不太可能存活的。比如說我們舉一個例子,耙梳某政府單位大量的非結構化資訊後,整理並存進資料庫變成結構化資訊,提供資料公開下載管道。這件事要做的好是很簡單的事嗎?當然不是。這其中所涉及的技術、管理和人時(成本),對於任何一個政府機構、企業還是非營利組織而言都是望而生畏的。

但在方興未艾的「公民科技」,為什麼看似如此容易達成?廉能創新可能是描述這些現象比較貼切的詞彙之一。

台灣社會的志願者文化扮演了重要的助力,而這文化在所謂的開源社群(社區),也得以「隔代遺傳」傳承發揮。以社福 (social welfare) 和環境保護為號招的志願者團體舉目皆是,這些社福和環境團體也台灣社會帶來了不少的「創新」,在社會發展扮演了絕對關鍵的角色。

如前所述,公民科技處理的範疇是(一)政務革新,如開放政府資料(二)數位包容,如降低透過偏頗資料決策所導致的歧視,這兩點顯然除了志願者是一個服務的「環節」之外,還有其他的利益相關者 (stakeholder)早就扮演建置和維運的角色。他們是:民眾、公務機關、學界、業者和民意代表等。

我們先舉一個明顯的情境 (scenario),例如地方政府的對於道路交通事故的資訊,多半以統計方式在政府網站的公開資訊範疇內釋出,那麼對於一個希望繪製地方事故熱點圖的志願者,她(他)從網站下載後著手處理資料,並且以網路圖台 (web map) 的方式發佈,提供給關心的人下載。那麼,要走完上述「情境」在各環節的「成本」是什麼?

我們再舉第二個例子,某地方政府的地政單位在測量地籍後,將地籍圖資存入原有的內部系統。但有志願者團體針對新興開發區域在由研考會資訊中心所舉辦的開放資料座談會,表達高度的興趣。志願者團體的背景,並非地政代書,也非土地可能被處分的所有人,也可能不是關心地方環境景觀的文史工作者,也不是傳統媒體。那麼,這個「意見」要轉化為「需求」,一場「專家座談會」就得以勝任嗎?資訊單位和地政單位在評估這個「需求」時,要如何評估?內部系統若要將精確度和密等不一的圖資匯出,公開流通(還不是開放的程度),那麼,要花多少錢先搞定內部問題?我們先假設志願者的人時 (man-hour) 為免費,甚至是車馬費也沒有,那麼要走完這個「情境」,在傳統政府生態的利益相關者之間,大家到底需要付出多少成本?成本都是零嗎?還是走完這個情境,把成本以「零」來看待,才有突破政府採購公共工程服務的機會?

單以志願者網絡的角度而言,台灣的公民科技是非常具有啟發性的。以政府角度來看,也屬於非常不簡單的突破。但以系統化採購和維運的角度而論,志願者網絡強調「零」成本的突破路徑,可能會讓傳統的利益相關者非常頭痛。政府財務的運用「慣性」,一向是朝著最低風險和最低阻力 (friction) 的角度流動,換句話說,政府是來「花錢花的好的」,不是「花的有用的」。

面對要走完一個不知道是不是能獲得政治背書的情境,甚至還不知道這情境是否為需求 (requirement) 的狀況,廉能創新的氣氛可以維持的很久,但能維持的多深,對台灣的狀況而言,財務是避不可避的障礙。有廉有能,能創能新,但接下來呢?

5. 媒體和人身自由的環境

幾個在不同鄰國發生的真實事件:

  • 因為寫了爬蟲程式抓取政府資料網站就遭到檢調單位約談
  • 因為在社交媒體上公開對於一個爭議事件按了「讚」而被判刑
  • 媒體引用你的評論或是軟體作品,收到通訊監理單位的直接警告,被敲求直接開除引述人(記者)
  • 公開演說如何 “hack” 進入政府的治理體系,收到各種危及人身安全的警告

我聽過一位朋友轉述,她在近東地區有一位非常有好的朋友,就因為在那個城市多次辦理活動,長期討論科技和社會革新,去年底在某次活動之後,從2F下樓時就遭致不明人士襲擊而身亡。

志願者(或是貢獻者)的志願成本是可以估算的,而貢獻的「風險」也屬於可以預見能掌握的範疇之內,這幾點是台灣最為幸福的地方。若沒有這兩個因素,任何「公民科技」的發展最後都會走上計劃性發展(如計劃性經濟)的道路。台灣在媒體和人身自由的環境是客觀環境所提供的最佳「保庇」,這部份絕不能忽視。

6. 小結

再來重新回顧上述幾個助力因素:

  • 大型研究機構的長期庇蔭
  • 充沛且全棧的資訊工程人力
  • 社會矛盾的大水管就是網路
  • 廉能創新的志願氣氛
  • 媒體和人身的自由環境

這一波八年的「開放政府」和「開放資料」風潮,起於美國歐巴馬政府在2009年上任第一天所簽署的備忘錄。在2016年的今日,歐巴馬總統的任期即將在2017年屆滿下台,各種聯邦層級的開放政府與開放資料計畫也即將告終,或以其他名義在不同的機構體制化,成為治理機制的一個環節(例如:GSA的18F)。新任的總統候選人希拉蕊和川普,在短期內並沒有支持開放政府的誘因。這和歐巴馬政府當年希望透過矽谷的技術創新動能來達到華府的政務革新,其時空背景是決然迥異的。

在國際上,主推開放政府和開放資料的各種新興單位和計畫,也將面臨美國國務系統可能不會繼續支持的困境。聯合國秘書長的改選,也投下了非常大的變數。聯合國是支持開放資料的主要系統之一,改選之後會如何轉圜發展,目前已能看出大致端倪。甫結束的 G7 七大工業國元首高峰會,也將「開放」拋棄,在區域合作的場域轉移其強調之目標。過去如2013年高峰會的聯合呼籲,如今只能成為回憶。

在亞洲,支持開放政府最力的國家,如菲律賓、印尼等,已經換了新一任總統。曾經與美國簽署戰略合作的印度,其總理 Modi 早就將網路、科技和治理焦點,放在解決更為重要的「第三世界」問題。其他北亞國家(如韓國、日本)對於此議題沒有來自中央政府的積極興致,早年號稱有開放資料入口網的新加坡,正集著全國之力往智慧國家 (Smart Nation) 邁進。湄公何流域的政府在失卻美國歐巴馬政府支持下,可見的未來也不會有具體的「開放」策略。

那麼,台灣的公民科技何去何從?鄰國能從台灣學到什麼?曾經負責開放政府和資料政策的單位,下一步要怎麼走?地方政府接下來呢?

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