聯合國網路治理論壇是什麼樣的場合?

據悉,新聞揭露本次聯合國網路治理論壇 (IGF) 台灣「代表團」取得「突破性」的成績,此種精神固然可為竊喜,但包含我等早有不少人曾受邀參與不少聯合國的「正式會議」,名字也見於聯合國正式出版的文件(並非發言記錄)。幾個月前花點時間直接貢獻的議題,今年也在聯合國大會 (UNGA) 成為正式文件的一部分。我認為有必要對可愛的台灣媒體在第12次的 #IGF 會議新聞見報後,簡單的分享個人看法。雖然以上所述在時間和人力的投入,都屬於閒暇的興趣範圍罷了。

IGF 是一個什麼樣的場合

聯合國網路治理論壇 (IGF) 源自於2003年在日內瓦和2005年突尼斯兩次舉辦 WSIS 世界資訊高峰會,旨在彰顯網路治理 (Internet Governance) 對於聯合國會員國的重要性。由於當年的「網路」對很多政府代表而言仍然是極其陌生,不少利益相關者對於網路是如何運作,幾乎是完全沒有概念。在「無知」的背景之下,更遑論能管理 (management) 和治理 (governance),因此 WSIS 會議後所成立的 WGIG 工作小組積極倡議和運作,其目的是為網路治理議題的內涵進行定義。

時任 WGIG 的工作小組如 Markus Kummer, William J. Drake 和其他代表等,在十年回顧的專書著作,將如何突破聯合國官僚體系,讓網路是如何運作的概念,透過多次協調、辯論、談判、斡旋等外交手段等,將眾人的經驗完整的紀錄於此書。網路上有公開的 PDF 下載。

定期召開的 IGF 聯合國網路治理論壇,即為由此展開。由於台灣並非聯合國會員國,再加上 IGF 的資金來自於 UNDESA 所管理的基金,捐贈者通常是其他聯合國會員國的政府,因此若想參與,以台灣護照持有者想直接親臨現場會遇到比較棘手的問題。但在遠端參與透過網路播入,進入會議系統發言,不會是太大的問題。問題可能不是發言,而是在其他地方。

那麼你可能會問,IGF 的「議題」要如何提,如何才能在台上「發言」?簡單來說,只要有人願意主動提案,提案切合今年大會主題,而且有足夠的人願意擔任講者 (panelist),那麼透過幾個階段的「評鑑機制」,最後就受選者就能進入正式議程。提案比較公開關鍵在於有足夠的講者能找到足夠的資金支持在不同國家不同城市輪流舉辦的 IGF 論壇。白話來說,自己要找人,找錢,找議題,如果都是自己人(代表性單一),也很容易被打槍。但誰都可以參加,參加的「門檻」不高。

由於 IGF 所討論的議題屬於網路治理的「公共政策」領域,具有比較高的普世性,因此從過去12屆的大會主題和參與成員分佈來看,是有所變化的。首先是亞洲的參與成員大幅增加,而且亞洲的政府近來也比較積極。主要原因當然是這個區域在過去十二年來展現出最高的網路人口成長動力,而亞洲各國在政經複雜、人口龐雜,還有上網人口第一站為行動網路等狀況,迥異於早期主導 WSIS 的 G8 和 OECD 等「北方國家」之網路發展路徑。這創造出了相當不同的治理、管理和監理的挑戰。而不同國家的政府的不同部會,也對於 IGF 這個平台有不同的期待 (expectation) 和運作的參與手法。

誰會去參加 IGF?

那麼,誰能管得到網路?誰對於網路的治理和管理會有興趣?以一個網路社會的發展稍微早一點的國家來說,政府、商業公司和非營利組織可說是三根柱子。政府還可以分為跨政府 (inter-governmental) 和主權政府 (state),商業公司則是業務擴及全球因此必須高度和監理單位保持溝通管道的網路公司,而非營利組織也可分為三種,全球性受到 UN ECOSOC 承認的必然諮詢對象,例如 Internet Society 國際網路學會,區域的非營利組織以及當地的非營利組織等。非營利組織在台灣輿論則是通常被稱為「公民團體」。這三根柱子是支撐 IGF 正當性的主要角色。

不過我們也很清楚的知道,在台灣,能「管得到」網路的基本上主要是政府概念股,無論是公私法人或是以商業公司型態出現的角色,除了極為少數之外,幾乎清一色在「網路治理」繼承了政府處理網路的態度(例如消極不作為,甚至是連研究都懶得做)。即便是到今天的2017,真正沒有國營、特許色彩的商業公司或是「非營利組織」,在「網路治理」的公共政策面能說得上話的,可說是幾乎不存在。

在 IGF 舉辦了幾屆之後,亞太地區的不同國家和經濟體也體驗到了必須有自己的區域 IGF 論壇,於是 APrIGF 從2010年從香港開始2016年首度在台北舉辦,也成為了亞太地區(近來南亞的參與者眾多)利益相關者 (stakeholder) 的溝通和學習平台。區域的網路治理論壇並沒有直接來自聯合國網路治理論壇秘書處 (IGF Secretariat) 所協調的資源(包含經濟支持)。由於此等緣故,亞太網路治理論壇的參與路徑也較為彈性。

台灣的政府單位在2015年(澳門)後開始重新發現「新大陸」,交通部,通傳會等派員參加。部分法人雖然在過去也曾派員出席,不過多屬零星觀察,並無持續投入,甚至積極主動引領 APrIGF 每年議題的發展,將台灣的經驗(好壞都有)回饋到國際網路社會。學研部分則是缺乏研究誘因,大概沒有動作,想有動作的都頗辛苦。

商業公司(台灣)的參與基本上是不存在的,這在近來開始有一點轉變。我等諸君可能也曾經扮演關鍵的角色。在2016年的 APrIGF 年會,由於台北是主場,業務僅及於台灣境內或是跨境在本地登記的商業公司的出現,可說是首見。非營利組織近水樓台,學研也開始小步跨入。2017年的曼谷,陸續有更多的政府單位出席。蔡英文政府上台之後,屬於外交部的台灣民主基金會(TFD) 體系和「資安即國安」政策支持的網安區域聯防 CERT 體系,也開始派員參加。

簡單來說,不是政府概念股的直接利益相關者,在 IGF 或是 APrIGF,幾乎是沒有身影的。這也是本次 IGF 新聞見報的實際狀況。這個狀況不能說是好的發展,尤其是在網路社會高度發展,但在治理或管理面臨一狗票挑戰的台灣,網路社會發展和治理,若只能依賴政府的積極,這肯定是偏廢且風險相當大的。

小結

回到「聯合國」和「突破」這回事,聯合國正式會議以持有台灣護照能參加的不少,在近年來也越來越多。關鍵在於所謂的「正式」會議是正式在什麼位階,「受邀」的層次是什麼,所謂的「官方」身份處理的問題等,而且最重要的是,做這件事的長期目的是什麼,這個目的是否在國內有足夠和充分討論。在最後一點對於台灣而言尤其重要。我們常常會笑說,很多國家能去參加聯合國正式會議的人多半是來自天上的官僚,和本國社會聯繫非常之少,根基薄弱。聯合國是精密且龐大的官僚體系,是公共政策官僚可以待上一輩子的地方。身旁有朋友是一進去就出不來的。。。

在所謂突破這件事,我的實務看法是:

  1. 擴大對聯合國生態的認知,不要有不合理的詮釋(例如本次新聞的脈絡)和幻想,IGF 在 UN 可能是最不正式的正式會議。。。最不「受邀」的受邀。。
  2. 對利益相關者而言,對外溝通比對內建立所謂「外交突破」更重要
  3. 把參與的機制綁在或歸功於一兩個人身上是大幅浪費社會的關注力 (attention)
  4. 要有創意,有且是有實力的創意
  5. 運作的議題如果只有「台灣」意識,那重要度會被放的很低
  6. Be realistic
  7. IGF 和 rIGF 雖然結構比較彈性,但以過去三次台灣政府的作法,我認為積極度可能放錯方向
  8. IGF, rIGF 在議題設定 (agenda) 的重要性,實然和應然面,日益薄弱。。

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