[短打] 什麼叫做參與聯合國系統

直接切入主題,這篇丟出來的問題會比解答的多。不過聽了這麼多談參與聯合國系統,但對於參與的責任、成本、好處和「壞處」卻很少有人提起。我們在此嘗試一篇短文來介紹什麼叫做參與聯合國系統。

編按:NGO 是聯合國系統的另外一個大課題,我們先暫時不討論這部分。

聯合國 v.s 聯合國系統

首先是「聯合國」和「聯合國系統」不是完全一樣的東西,就好比我們一聽就會知道「美國」和「美國系統」是不太一樣的。了解這一點很重要,它是了解國際事務的第一步,但在台灣卻常常因為輿論會一直困在第一步。

聯合國系統和各個子系統的介紹,有很多專書也有很多公開的「體驗」「模擬」活動。有參與聯合國系統親身經驗的台灣朋友也不能算少數,但絕大多數的人都只在一個「子系統」打滾(例如世蔬、亞太糧肥中心)。能有跨系統參與經驗的,多半來自於 ROC 政府退出 UN 後所留下來的一些機構庇蔭。

第二個是,所謂聯合國的「參與」,無論如何都要和這些「系統」發生關係。這些系統也以幾種型態存在,例如:

  • 主要機構
  • 大會機構
  • 各方案和基金
  • 研究和訓練機構
  • 其他聯合國實體等

那我們所常聽到的系統如 WHO(世界衛生組織)、ICAO(國際民航組織),比較陌生的如 WMO (世界氣象組織)、FAO (糧農組織)等,是什麼狀況?這些多半是「靠行」的「專門機構」,你可以說他們都是某種自治組織,但通常會透過聯合國的主要機構「聯合國經濟與社會理事會」(ECOSOC),來協調和其他聯合國機構的工作。

講到這裡大概很多朋友要睡著了。但各位只要去把關鍵詞 “United Nations System” 搜索一遍,可以找到很多豐富的資訊。這些資訊頗重要,而且只要看過幾次,就可以在台灣對於聯合國系統有突破性的認識。

各國民眾感受到的聯合國系統?

不過,對於類似台灣這種社會經濟水平的國家,聯合國系統是「感覺」比較遙遠的。對於富裕的國家集團而言,聯合國系統更是一般民眾感受不到的。這讓聯合國系統在不同社會的民眾之間有著差異極大的印象。比如說,如果你身旁有位美國朋友,你可以問問他聯合國系統是什麼。如果有中國的朋友也不妨試試(世界銀行?)。如果有印度或是巴基斯坦的朋友那更好,荷蘭也可以問問看(海牙?)。你會發現大家對於聯合國系統是什麼的體會非常不同。

至於那些曾經飽受戰亂、內戰或飢荒的國家,聯合國系統反而是民眾天天開門可以感受到的(維和、難民、糧食)。

民眾對於聯合國系統所感受到的「好壞」「親疏」怎麼會如此不同?對於孤立於正式聯合國系統超過半世紀的台灣朋友們,這點很難揣摩。其實這樣想就對了,每個國家本來就不太一樣,但政府不是自己關起門來就能搞定自己國家對內對外的事務。政府是要互相學習的,政府也是會常常犯錯的。政府需要一個平台去互相交流,所以聯合國系統當然就是最好的「互助框架」。當政府要對外「求援」時,聯合國系統也是主要的介入管道。每個國家所面臨的治理問題不同,每個國家想「對外輸出」的態勢也不同。聯合國系統就是在這樣的互相交流援助之下,所產生的歷史機制。

參與聯合國系統的對台灣的好處?

講白了就是怎麼作為一個現代的稱職政府,這個稱職包含對內也對外。政府和政府之間是會互相學習的,政府和政府之間也會互相競爭的。台灣政府在國際合作的學習和競爭一向有「國情不同」的心魔。而且在邁入已開發國家之後,很多牽涉社會治理的課題,卻仍然停留在開發中國家的水平。台灣被孤立久了,整體社會的訊息不容易快速在國際間的機構流通,這會讓初來乍到的觀察家有一種具有美感的氛圍,但這美感常常也是很難經得起挑戰和辯證的。對台灣未來發展比較好的下一個階段,當然是先讓關於台灣的正式資訊,能在機構之間獲得暢快的流通。

此外,聯合國系統還有很重要的非政府和非營利組織,這一部分也很重要,有經驗的人更多了,但也不是本篇要嘗試討論的重點。

人員派駐在聯合國是什麼意思?

聯合國系統是個超級龐大的超級組織,每個國家的參與模式、方式和力道都不同。有錢的國家捐贈給聯合國系統的資金不會很少,開發中國家長期受惠於聯合國系統的資源捐贈(知識、貸款)後,但不想玩聯合國系統的遊戲規則,歷史上也很多案例。有些政府雖然很有錢,但派駐在聯合國系統內的常駐人員只會集中於幾個專業機構。有些財政困難的,在聯合國系統內的派駐人員也常常是很大的陣仗。還有些政府什麼系統都會派幾個人待著,於是這些人就如同超高級公務員,可以在聯合國系統內做到屆退的年齡。

聯合國的人事統計資料有很好的年度報告,這些資訊都不用猜,花點時間看看反而比較快。派駐在聯合國系統內當然是最有意義的參與,但對於台灣政府而言,這卻不是一條可以擴大的路徑。

台灣政務官事務官下台後的最好出路?

其實這部分我觀察蠻久了。由於台灣的政務和事務官如果退休後還鍾情於公共事務,通常會有很多條路可以走,也會有人願意安排,但很奇特的是,聯合國系統卻不是這些人的主要出路。這原因也很簡單,一來台灣孤立於聯合國系統已經超過五十年,這些退休人員對於聯合國的參與經驗,也多半只是在專業機構所召開的會議的參與。對於國際事務如何佈局積極態勢,長期參與要如何部署資源,要怎麼持續影響台灣社會的發展,在國際上確保台灣利益,走過這條路的人就非常少了。更遑論要實際在聯合國系統內透過「專家系統」取得一定的聲望和經歷,然後再往聯合國系統,競選為專業機構子系統的委員。

這條路不是不通,但確實走過人,但者五十年來大概一隻手數得出來。

由於聯合國系統畢竟還是全世界多數國家議定和設定專業規範的場域,如果台灣的退休政務和事務官不往這個方向走,那麼一直待在台灣「攪和」「回饋社會」的結果,就是「治理技術」和「國際經驗」的停滯不前。有些權宜的路徑例如人權兩公約永續會和溫減法等,這些都很好,但和實際有「上場比賽」,差別還是頗大的。台灣利益的維護當然不是只有聯合國系統是唯一的舞台,但沒有參與聯合國系統,台灣利益的保障在很多技術層面上是完全真空,可以隨時被取代的。

我在聯合國系統遇到的朋友不少是青年才俊,我也有些從這個系統不同專業機構退休下來的朋友。很可惜的是,過去有機會接觸到台灣的政務和事務官體系只要一談到聯合國系統,多數就開始顯現出「很遙遠」的表情。這也讓台灣社會栽培這些人這麼久,最後還是只能「家裡蹲」繼續「掠奪」下面幾個世代資源的窘境持續發生。本來四十歲就應該開始丟到聯合國系統去磨練的,到了七十歲還在喊參與聯合國,這實在很難讓人看得下去。

參與聯合國系統不是求上榜

參與聯合國系統的實質途徑需要多多討論,就算是消極參與也是有責任和成本的。但萬勿以為像是聯招,以為考上了求一個名就沒事。聯合國系統也不是只有 WHA, ICAO 等專業機構,可以「實質參與」的實質途徑實在太多了。我建議不能把社會的關注全部堵在(賭在)一兩個具有高度衝突態勢的專業機構。雖然他們至關重要,但99.999%的人幫不上忙,也會浪費不同專業領域儲備人才在國際事務學習合作的「機會之窗」。


後記:我這邊寫了很多第一手聯合國系統的參與經驗

Photo by Mathias P.R. Reding from Pexels

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