台灣政府在開放資料號稱推動已久,目前的檯面敘事主要仍是利益相關者 (stakeholders) 自行說明資料開放政策的社會衝擊和政治意義為何,例如藉由會議、活動、採訪和 “engagement” 來建立敘事的脈絡,彰顯各層面具體作為的經驗分享。而專業和大眾媒體,則承接了這些敘事的架構。因此若非利益相關者,一般大眾聽到的多偏向是故事,一般業務並無直接相關的公務機關人員,其看到的也不會是評估,反而多是媒體故事、管理階層上游所指名的案例,或是網路媒介上廣泛流傳的現象。

這狀況有點像是「機車 (powered two-wheelers)」在台灣如此普及的現象,幾乎每個人都「看過」,而且「用過」的人更多。但機車管理做的好不好(當年到現在是怎麼搞的),社會在面臨轉型挑戰之際要如何看待機車,每個人心理都會有好些問題。「開放資料」一詞對於公部門和一般民眾而言,早已不是初聽乍到的神奇名詞。我們完全不缺乏激勵人心的大小故事,這是台灣可愛可貴之處,但卻又是有點太可愛的罩門。

那麼,罩門是什麼?

(一)嚴重缺乏來自第三方的衝擊 (impact) 或績效評估

綜觀G7諸國(包含已退出的俄羅斯)在全國資料開放計畫「推動」的整體環節,多有不等的第三人機構在進行者政策和資料開放的各種評估。在評鑑計畫之人事、財務部分,也和受評估對象有所切割,以保持一定之中立性。有些國家也會直接委託政府捐贈基金比例高於50%的法人進行國內狀況的研究和評估(例如俄羅斯),但這些研究多半還不是「主流」,也就是被援引和討論的頻率有限。評鑑報告所發表的語言,也是評鑑成果無法快速流通的主要障礙。

此舉一個比較好的例子,就以台灣稍微熟悉的 Web Foundation 為例,其主要的評鑑報告以開放中國家 (developing countries) 為對象,因此對於一個政策的研究者,商業計畫的擬定者,開源技術的愛好者或是公民社會的參與者而言,這份評估報告對於了解主要開發中國家的資料開放現況,就扮演了相關關鍵的角色,甚至是誰是誰,誰(部會級單位)負責什麼,有著比較明顯的藍圖。具我親身經驗所知,這份評估報告雖然不是唯一的,但卻是極為重要的切入點。

評鑑結果「重不重要」?我們從捫心自問「台灣資料到底做的好不好」一事更能看的透徹。從去年11月底起,馬總統到張院長以及各部會屢次在公開場合引用「開放知識基金會」於2016年的全球開放資料普查結果,即可知道第三方評鑑之重要性。但為什麼自國發會以降會這麼需要一個「國外」的普查結果,來確認自己在資料開放政策推動上的「正確性」和「先進性」?原因我猜想有幾:

  • 部分單位歷來編列實質預算進行國際指標研究和提昇的計畫,多半「成效」不彰
  • 這些指標通常建立以久,結構早已定型,台灣部分單位能操作和介入的角度極其有限
  • 開放知識基金會的普查並不是一般學術性的評鑑計畫,說是 “engagement” 的流程或許更為貼近事實
  • 台灣的利益相關者對於開放知識基金會的結構有一定程度的了解
  • 開放知識基金會在國際上的資料開放政策扮演了非常重要的角色,例如 data.gov 和 data.gov.uk 的資料目錄建立都和基金會有合作關係,而基金會的 CKAN 套件也是全球主要中央、聯邦和地方政府在考量建置資料開放目錄時的評估對象之一
  • 自己做的好不好,極度缺乏了解的知識體系和「框架級」的操作經驗
  • 要「衝」開放知識基金會的指標,相較於 WEF 其他指標,不用花很多錢(但還是要花)

去年底開始,這份普查結果竟然在幾十個公開場合被大力援引,層級自總統以降,著實很令人尷尬。更有趣的是,「資料開放」本來就有其操作行定義上的指涉,但在部分國內外場合,此「第一名」的表現卻被直接挪用到各種和資料發展甚至是資通訊 (ICT) 發展的場域,以「正確化」夾帶其他發展議題。這些議題多半甚至和資料開放是毫無關係的。

這讓我想到了 ASUS 和 FTC(美國公平交易委員會)的故事,在台灣你可以把 B, C, D 議題全部透過議題 A 的敘事脈絡包裝的我們也應該大力推展 B, C, D, 但真的到國際場域遇到腦袋清楚的 FTC,呼弄的結果就是高達20年的監督處分。這點美國知名的陽光基金會 (Sunlight Foundation) 也有一篇文章表示了對台灣現況的看法。

回到主題,有幾個問題:

  • 那我們自己的評鑑和衝擊評估是什麼?
  • 我們如此需要借助他國的知識體系以了解和定位自身的狀態?
  • 那麼如果台灣在資料開放的活躍程度也號稱世界第一,我們的評估體系是什麼?
  • 這個體系的落手點是什麼樣的衝擊報告?
  • 這些報告需不需要在頂層設計和其他國外的體系先行合作?
  • 哪些國外和國際的體系在機構願景發展和資金的來源部分,適合我們與其長期合作

這就牽涉到了下個要點。

(二)代理人(法人)角色的設計思維

目前國內主要正式資料開放計畫的執行,多半落在代理人 (proxy) 的身上,因此代理人就是推動資料開放的主要關鍵。這些計畫的委辦單位,主要代理了什麼樣的角色和職能?計畫執行端的細節暫時不是我們所關心的。

  • 政策形成:簡單來說就是該怎麼做
  • 計畫委辦:例如高階公務員透過私人信箱討論公事,工業局透過示範案委辦等
  • 國外來訪:例如透過科技顧問諮詢等相關人士介紹媒合和交流機會等,機制不明
  • 國內外訪:例如透過貿易或經合等單位安排出團,資訊缺乏公開,機制亦是不明
  • 國內「民間」需求匯集和研究:例如透過公會、學會和年會等組織進行
  • 國內「政府」需求匯集和研究:例如透過既有治理和命令體系為之者

先列舉到這邊。這基本上都是和資料治理 (data governance) 息息相關的課題。

但如前所述,由於評估體系的缺乏,目前所討論的「成功」或「失敗」的故事,嚴重缺乏實際代理人和法人(後稱代法)的公開揭露,但由於「代法」多為各種政策資源的實際發動、承攬和過繼者,因此政府、顧問、諮詢機構和法人等的治理 (governance) 訊息公開,必然是未來開放資料的關鍵所在。

我們從G7各國所謂的公、私合作計畫資訊,通常比較能清楚的知悉其發展願景、治理結構(如成員)和財務及捐贈者的狀況。於是若以一位非直接的利益相關者角度觀之,若要了解計畫的整理結構,心裡多半比較容易有譜。在治理面的資訊公開,基本上是開放資料計畫的第一步。若是因為資料開放而有利益衝突和風險之虞,也比較知道那些「治理」的邊界樣貌。

若以國際情勢觀之,美國的資料開放政策,法人(政府捐贈者)扮演的角色最不明顯,白宮(包含國務院)、聯邦機構、智庫、學院計畫、基金會、商業公司、媒體和各型各類的法律和技術愛好者社群,才是主要的利益相關者。英國部分,很多媒體已經有所報導,例如 ODI (Open Data Institute) 其成立之旨意可能不是媒體所述,但至少在「產業推動」部分會知道誰是誰,不過在政策擬定、推動、稽核、責信、救濟管道機制部分,相對來說,台灣對英國這方面是怎麼做的,我認為是非常陌生的。

台灣在資料開放的推展歷史,最明顯的代理人角色之一則屬「同業公會」。同業公會本為維護業者利益在法規間接鼓勵所成立之業者組織,此情此景舉世皆然。G7 其他成員國如法國、德國、日本等,其法人和公會的代理角色都比較清晰,但不致於會有台灣單一或幾個角色在光譜全端有如此明顯的政策影響力。加拿大和義大利狀況則是又不太一樣。聯邦層級「重不重視」,從不同角度來看也會得出不一樣的結果。

至於代理機制要如何公開「設計」,如何評估執行計畫後的衝擊和效益,我認為倒是有一個比較好的方向:那就是揭露過去開放資料政策資源和實際決標、委辦的數據,以公開、開放的角度為之,慢慢推進,紮實推進,可能比專注於故事的啟發性還來的更為有用。國內媒體常會舉美、英政府革新單位如 GSA 的 18F(目前被劃去 TTS 約可動支30億美金)和英國的 GDS 等單位為例,但他們在組織治理、代理人設計、資源需求、財務規劃、內部政治衝突和出場機制的部分,卻很缺乏公開討論,以致於整體革新成本如何要編列,如何定位既有的資源(如廣義和狹義的社群)等,也嚴正缺乏整體因應的思考架構。

(三)小結

故事是需要的,故事也是非常激勵人心的,但從每一個故事的啟發開始發現制度的缺陷,累積、公開並且持續 “engagement”,加上有成本觀念,我認為這才是目前戰略思考的主要關鍵之一。另外,開放資料和開放政府是沒有直接關係的,這點在活絡發展的同時,更是基本的認識。資源鏈(資料、人力、工程採購)、價值鏈(社會和經濟影響)和決策鏈(治理)的反省,都是下個團隊可以著力的。

對了,政權替換之後的開放資料要如何「勇猛精進」、「苟延殘喘」還是「以靜待變」,這挑戰在全世界也不是只有台灣必須要面對。