數位外交非仙丹靈藥 因人設事是自掘墳墓

外交領域一向是「神秘莫測」,尤其對台灣目前所面臨的特殊國際環境而言,外交系統從人員培養到業務面向,為人詬病所多。例如培養和晉用管道極爲單一,從早期「純化」到21世紀落入「優氧化」的窘態。年輕外交體系者琵琶別抱,不願進入大宅門「伺候」。已退休者不在國際場合高昇發揮,為確保國民利益進一步貢獻。從各個面向來看,外交體系和現職人員,多半早已失卻其應能扮演之角色。我在不同國家和現任或離職的外交人員打過不少交道,但反而台灣的外交人員在這些我所熟悉之生態的全面缺席。此事實在非常不可思議。信手捻來,我們可以很快對美、荷、澳、日、中等國的某些領域,有比較清楚的外交作為藍圖,也深知哪些外交人員之資歷和專業為何。唯獨在台灣部分,幾乎是連一個人都看不到。很多人即使國際事務經驗豐富,卻是從來沒有收過來自台灣外交體系的主動問候,甚至只要接觸過外館(除卻海外急難救助之外),心裡頭多半沒有好話。

數位外交和年輕化概念應該脫鉤

然而在此不思議之歷史因素和現實囿限,新任外交部長和其一輪欲要「年輕化」之優先舉措,卻可能展現其對「數位」和「年輕」有過度因人設事,考量不周和經驗不足之疑慮。

我們先從破題開始,首先是「數位外交」,由「數位」和「外交」兩詞所組成。對外交體系出身者而言,所謂外交是什麼,該做什麼,能做什麼,想做什麼,自有常規和定論。但「數位」為何,可就眾說紛紜,莫衷是一。對屆齡退休外交官而言,「數位」可能幾乎不存在公領域和私領域,對年輕的外交人員而言,「數位」就是生活。但這私領域生活之體會能耐,是否在公領域「轉換」為執行公務之一部分。以我的了解,目前多半看來是不樂觀的,也就是,這「轉換率」非常的不理想。

我們舉一個簡單和複雜的例子,例如某位老姐A,很懂的用社群媒體觀測、監測、回應議題和認識領域內尚未見面的新朋友。但上述皆屬個人生活習慣。老姐A目前在某北美辦事處駐點,試問:她能以個人的社群媒體帳號來進行公務嗎?

這問題是一個認識所謂「數位外交」的很好出發點,先想一想。

第二個例子是,某老兄B有些技術背景,對於個人隱私、訊息加密,以致於到個人所選用的網路服務有比較「好的習慣」。當然,上述皆屬個人數位素養,試問:他這個素養能在執行公務有所發揮嗎?

這是第二個問題,也是一個好的出發點,先想想,別急著下定論。

對於年輕的外交人員而言,數位生活的經驗通常要經過多重的「迂迴轉換」,才能派上公務場合。但很不幸的是,網路普及所帶來的數位生活,所造成的各種衝擊,所帶來的各種轉變,通常對台灣的外交體系而言,就像是另外一個平行世界不存在般的,無關緊要。資歷深的外交官,無論是看不見,看不懂,看不起,最原生的「數位」體驗,第一次可能是 Sony Walkman 的年代,第二次是智慧手機上響不停的即時通訊軟體通知。

上面只模擬了兩個很單純的情境,當然,這有點危險,因為如果我們把「數位」的經驗純粹以非常「工具化」角度來看,那麼對資深外交官和在職的主要外交編制內人員,都不是一件好事。工具當然很重要,但目前一系列討論「數位外交」的脈絡,可能也免不了落入「使用什麼工具」的討論。再加上本地媒體疏於研究,我們最不願看到的就是:「數位外交」帶著「奇門遁甲」的味道,看起來到處「突破」,但實質上已是強弩之末,人去樓空。

為了不這麼快就落入工具化的討論,我們用一個數據、一個概念和一個問題,來凸顯好好定義「數位外交」的重要性。

支撐數位外交的兩個全球事實

第一個是:全球上網人口早已超過三十億人。

第二個是:網路空間 (cyber space) 正在經歷各種劇烈的變化。外交體系無論是對內對外,有多少訊息是要透過開放和自由的網路來傳遞。

第一:全球上網人口早已超過三十億人。

2010年之後,網路對人類社會和經濟生活所能帶來的巨大改變,已經在各種國際場合被認可為人類所必須重視和面對的新型態空間。上網人口在2015年已經突破30億人,這30億人生活的場域,堪稱是人類史上最大的連續空間。

這三十多億人的「空間」,聽起來很重要,是吧?傳統外交領域在處理「空間」,有一些切入的途徑,例如說:地緣政治、國際關係、區域安全、非武裝衝突、跨境難民等。這在外交體系的培養過成,多少都是必須要熟悉的概念,這些概念要談得好的,就是好幾門不小的學問。那麼我們想想,網路所搭建起來的三十億人的空間,這些傳統學門的知識實踐,是否有相對應的橋接管道,「連通 」到網路空間?

答案是,在台灣,沒有。

所以這個斬釘截鐵的「沒有」,導致了什麼問題?好好想想看。由外交體系所執行的外交業務,或許和讀者的距離太遠。我們就以這三十億人網路空間的「興盛」,導致各國所關心的核心「貿易議題」起了如何的變化,作為討論的一個點。1990年代所談的是:

  • 貿易、投資和服務聚落
  • 本地或跨境貿易便捷化
  • 非關稅措施 (NTMs)

當時專注的是降低運輸和跨境管理成本。現在必須要看的主要貿易議題,完全不是過去所能想像的

  • 數據流 (data flow)
  • 數位連結性 (digital connectivity)
  • 相容性 (interoperability)

即時是貿易議題,這些議題哪些和台灣的外交體系息息相關?狹義一點來看,台灣的外交體系對於網路空間的所投注的關注有多少?這個關注網路空間的優先順序、方法、資源和人員培訓,在過去幾年來是否「合情合理」?

我想大家心中都有定論,不然就不會有「疾呼」應該專注於「數位外交」的聲音。就以最單純的操作面而言(雖然我最不想討論這部分),在所謂的「網路」是否有「聲量」,應該要有什麼樣的聲量,聲量的目的是什麼,訊息的結構化自動化和批准流程等 ,皆屬實務面考量。當你的聲音在三十億人的空間只有很低的存在性,任誰都知道這現象是一件不可思議的長期怠惰。

第二:網路空間 (cyber space) 正在經歷各種劇烈的變化。台灣的政治經貿體系,有多少要依賴自由安全的網路空間,才得以提升一個檔次?

網路發展和網路自由,源自於冷戰時期美國軍方 DARPA 和美國商務部之特准。但在冷戰早已結束多年後,網路早已成為全球關鍵生活場域,其影響力跨越現代主權和治權,創造出外於陸、海、空、太空之外的第五空間的「網路空間 cyber space)」。美國雖然仍實質掌握網路關鍵基礎資源,但印太 (Indo-Pacific) 社會的台、日、韓、中、港、印尼等躉聚超過全球四分之一的網路人口,孕育出迥異於北美和歐盟的活躍網路社會生態。

美國過去所建立的網路基礎建設和服務,在亞太各國自有網路服務的影響力高度提升之際,目前有消褪之疑慮。區域各國的政治勢力和資本,也搭乘著「網路自由」,在各自社會投下極為關鍵的外來發展變數,例如大規模封網和網路中立性 (net neutrality) 的政策議題浮上檯面,以及2017年上半年度之全球網路攻擊事件。台灣處於高度網路匯流交戰區,除了承接傳統的網路攻擊 (cyber attack) 之外,更有非傳統、非對稱的內容農場和假新聞等棘手議題。國家、資本和公民社會在網路空間的自由「航行」權利,著實受到了層次不等的艱難挑戰。

在網路誕生的數十年後,網路各種「壁壘」在技術發展和各國政府關注之下,受到「國界」和各種「邊境管制」的影響越益明顯。許多國家開始考慮使用「網路安全法」途徑,來強化或加強資訊控制和推動比例不相符的監視和審查作為。台灣身為資通訊設備輸出的主要國家之一,在這方面的「貢獻」可說是不能小覷。 任何透過網路進行的社會經濟活動,小至即時通訊傳送、電子郵件寄發、線上語音視訊會議、串流媒體收視、跨境拍賣、申請官方旅行證件、訂閱海外旅遊服務等,一直到企業端的電子報關、跨境金融交易、總公司海外公司資料傳輸等,乃至於追查電子犯罪,確保連外網路順暢、確認域名伺服器解析正常、外館提供國民的電子服務系統等,都和網路自由的概念息息相關。

對台灣現階段而言:身處兩大網路生態(美、中)競爭區,也是北亞和東南亞幾個具有實質市場支配力資本的一級網路市場,本地過去的社會經濟發展,曾大幅受益於網路自由的價值和網路空間的特性。而網路人才的自由流動,也培養出不少第一代和第二代的網路中堅實業機構和活躍的網路公民社會。

然網路空間和連網不穩定所造成的困擾,已深入社會各個階層。移民和移居勞動力必須大幅重新申請只屬於特定網路生態內的各種網路服務帳號已融入其網路生態系,方便個人在當地生活和工作。或是被迫購買安全和加密相關的網路服務,以維繫和原本網路生態圈內的人「交流」。另有惱人的跨境網路詐騙,有些甚至還到了犯罪等級,如電腦遭受勒索,要求使用加密貨幣付贖金等。比較極端的如網路連線常態性的遭受重置,習慣拜訪的網站不能訪問,區域斷網或是大規模網路流量管制等。瀏覽網路的方便度雖然較過去有明顯提高,但各種樣態的不便也越來越複雜。如何保護國民在網路隱私和安全的任務,政府應刻正考量網路空間的特性和區域現實,擬定因對對策。

本區域的人口密集和高度連網成長特性,讓台灣更有理由透過「外交」手段,思考自身在維護新興網路空間之戰略地位為何。例如,必須熟悉現代國際關係和合作的框架,以維護如生命線般重要的網路空間為主要之投資和遊說標的。或是,不只應該強化本地和區域的接取網路,更要積極響應日、印《自由安全印太策略 (Free and Open Indo-Pacific Strategy)》倡議,著手建立新世代的「數位外交」培力機制,進一步為保護全球網路空間的穩定,做出名實相稱的外交貢獻。

這個層面戰略擬定和戰術執行,就相當需要外交體系在數位和網路空間有所作為。這肯定不是只是透過推特發發罐頭的當地語言訊息而已。「國際安全」顯然不是一般國內商貿體系能有所作用之場域,外交體系若對這方面沒有著墨,完全說不過去。

小結

我很簡短的以上面兩點作為思考的建議。所謂「數位外交」早就不是新興議題,有非常豐富的研究資源和訓練場域。好的數位外交策略,是能和傳統外交體系一起扎根扎得更深的。對於任何拋棄傳統外交理論的數位外交的奇想,都應該以「系統觀」 和整體觀途徑 (holistic approach) 檢視之。如果連如何檢視都不知要如何開始,那更應該要避免因人設事。

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