2026年城鎮韌性演習觀察

本文為原始著作英文的翻譯。

我最近參與了一場地方層級的城市韌性演習。表面上，演習使用的術語前衛、簡報製作精美，領導人的致詞也無懈可擊。然而，如果剝離「韌性」與「跨領域協調」這層外在包裝，底下骨架依然是我們三十年來早已習慣的舊有本位主義與行政官僚紅線。

諷刺的是，這種落差並非因為缺乏接觸經驗。多年來，台灣各地方政府積極尋求國際災害管理專業知識。例如，台中市的災防團隊就曾明確接受過美國 FEMA ESF（緊急支援功能）架構的專業培訓，試圖將這些模組化、以功能為導向的觀念內化。然而，儘管有這些培訓倡議，一旦在大型演習或真實運作中實際執行，許多縣市政府仍會本能地退回傳統、僵化的官僚組織分工。

這讓人聯想到 FEMA ESF 架構真正的運作精髓：其核心邏輯是將通訊與資訊功能從個別機關中抽離，並將其建立為一個獨立的運作大腦。

演習期間顯而易見的是，台灣地方政府擅長特定功能分組，例如公用事業（水、電、瓦斯）的緊急搶修、維持治安或社會福利收容。這些成功功能分組的共通點非常明確：它們要麼屬於地方政府的絕對公權力範疇（如警察和環保清潔隊），要麼屬於受高度監管的國營事業（如台電和台水）。只要地方首長下達一道行政命令，或透過長期簽訂的搶修開口合約，就能實現極其順暢且線性化的實體資源調度。

然而，一旦演練情境觸及 ESF #2（通訊）、ESF #5（資訊與計畫）以及 ESF #15（外部事務）——亦即美國 ESF 機制的最核心部分時，台灣的系統便會立即陷入尷尬的真空狀態。這三項功能涉及的數位與社交網路，恰恰是台灣應變機制中最脆弱的一環，也是無法單靠中央集權或地方行政命令就能解決的領域。

這場演習揭露了現場的三個結構性盲點：

1. 將通訊視為「一般後勤」

在演習的一個特定情境中，短時間內人員突然大量聚集，導致行動網路壅塞至癱瘓。現場的解決方案是什麼？業者調派了一輛中華電信的行動基地台車進駐，但隨後便讓它孤立地停在現場支援。結果，當第一線應變人員嘗試連回機關內部系統時，網速依然慢得令人痛苦，幾乎無法進行即時資料傳輸。更糟糕的是，當現場急需整合替代役或外部民間志工以擴大應變能量時，卻發現內部核心系統無法將存取權限授權給這些「非編制內」人員。

最終，演習現場上演了充滿黑色幽默的一幕：由於資訊系統無法存取、電信網路又面臨瓶頸，應變人員放棄了高科技數位儀表板，默默退回紙本作業。為了維持現場協調，大家最終還是依賴個人智慧型手機上的 LINE 聊天群組。

相較於電力網路這類直接的路徑——停電時只需立即派出一輛搶修車——電信市場高度私有化且商業化。在 FEMA ESF #2（通訊）的邏輯中，通訊屬於戰術基礎設施，需要跨電信業者漫遊協調、公私網路切換，甚至需要與低軌衛星（LEO）進行國際整合。這涉及複雜的商業利益與中央部會法規；地方政府對此並無管轄權，中央政府也無法單純命令私營企業交出頻寬。當資通訊架構缺乏動態權限配置與頻寬彈性時，高壓測試會瞬間剝去高科技的外衣，迫使系統退化回最原始的紙筆與未加密的商業通訊軟體。

2. EMIC 為「派單與結案」而設計，而民間科技資料卻在平行線漂流

台灣地方政府在環境清理與避難收容方面效率極高，因為這些作業遵循僵化、由上而下的行政指揮鏈。在災害應變中心（EOC）內部，人員流暢地在 EMIC（應變管理資訊系統）上敲擊鍵盤：村里長通報災情、消防局輸入系統、系統向工務局派單、工務局清除倒塌樹木，最後案件結案。該系統的本質是行政公文流程管理，主要用於事後稽核、追蹤權責與確認「結案」。

然而，真正的韌性需要 FEMA ESF #5（資訊與計畫）的觀念——萃取碎片化資料以進行巨量資料戰略評估，並生成標準的共同作戰圖像（COP）。

我們在去年的光復水災浩劫中，看到了替代資料管道的強大力量。當數以十萬計的數位「志工」突然在線上動員起來，一夜之間湧現了數十個群眾集資應變平台與臨時儀表板。這些民間平台根據即時現場反饋快速迭代，利用各種演算法過濾器，近乎即時地彙整、篩選並地圖化大量民眾通報的資料。

然而，正如聯合國專案事務署（UN OCHA）的《災害救援 2.0》等國際研究報告所記載，數位人道主義與傳統指揮結構之間的這種斷連，是眾所皆知的系統性漏洞。這些民間系統與自發生的「資訊產出」，通常是零星的，且與官方公部門應變機制完全脫節。官僚體系緊抱著需要權限解鎖、頻寬受限的 EMIC 系統，而民間領域則運作著平行軌道的開源地圖與通報工具，兩者無法在資料流層面進行串接。各局處（水利、交通、消防）的資訊系統就像被行政防火牆隔開的封建領地；同時，大眾自發收集的資料也無法滲透進官方的決策大腦。由於這些去中心化的資產無法被收編或集中化，兩條資訊管道平行運作、完全孤立。這剝奪了整體災害評估的全盤視角。當大腦缺乏資訊，而四肢又斷開連結時，移動得更快不過是徒勞無功。

3. 危機溝通被簡化為「首長公關」

台灣 EOC 另一個運作流暢的組別是「治安交通組」。在地方首長的指揮下，警力發揮高度行政執行力，執行道路封鎖、區域警戒與災區安保。

形成鮮明對比的是，演習期間「新聞發布組」的角色仍侷限於傳統媒體公關——發布新聞稿、組織記者會以及維護首長形象。這與 FEMA ESF #15（外部事務）下成立聯合資訊中心（JIC）的目的完全背道而馳。JIC 的核心是資訊平權與全面覆蓋。

在當今碎片化的資訊生態中，當假訊息在 LINE、TikTok 或各大社交平台上無秩序蔓延，或是外籍移工因語言隔閡而受困時，危機溝通早已遠超地方新聞處發布聲明的能力範疇。美國國家科學院等機構關於《利用社交媒體向公眾發布警報與警告》的研究指出，去中心化的媒體生態系使得由上而下、集中化的資訊控制走向過時。這種現代危機局勢無法透過網路上的由上而下集權指揮來解決。它需要一個聯合資訊架構，能夠與跨國科技平台進行即時協調，橫向阻絕政治對救援行動的干擾，並確保脆弱群體能同時收到多語種、無障礙的緊急警報。這恰恰是台灣部分官僚體系最缺乏經驗、且缺乏法律與治理工具箱的領域。

結語：體制的數位轉型必須是結構性的

「城市韌性」不能靠一連串時髦流行語的堆砌來演繹。

正如這場演習所展示的，只要操作涉及「指揮與控制」模式下的線性實體資源調度——例如公用事業搶修或治安收容——台灣的模擬演練就能完美運作。然而，一旦系統遇到「協調與整合」的非線性流動——例如電信瓶頸、替代役支援的僵化權限壁壘、平行的民間資料管道，以及多通路的危機溝通——它就會立即陷入癱瘓。

台中等城市曾接受過 ESF 培訓的事實表明，問題不在於缺乏概念性知識，而在於體制慣性。如果我們的應變機制永遠由「你是誰」（你屬於哪個部門決定你做什麼）而非「你需要什麼」（現場需要什麼功能決定我們如何跨界重組資源）來定義，那麼當真正的黑天鵝事件降臨時，我們引以為傲的 EOC 將會失效。即便調來電信車、部署了替代役人員，系統最終仍會退化成一群人用原子筆在紙本便條紙上記錄、透過 LINE 傳送照片的集合體——在一部複雜的官僚機器中運作，而官方與民間的資訊生態系則繼續在平行孤立中漂流。

這些年來我看到了巨大的進步，但台灣專門的災害防救體系仍需要對其組織架構與資料流進行真正的轉型。這是一個痛苦的過程，因為它需要拆除部門防火牆與官民壁壘。然而，這依然是通往真正韌性的唯一可行途徑。