游擊般的戰鬥資訊系統來服務需要穩定的民眾

是今天聽到不知道誰透過什麼管道宣布 1922.gov.tw 開放給18歲以上民眾登記意願後的感想。

首先是,有很多人對上述那一句話可能非常不同意,想說我時間到了就盯著電視網路看,就知道該做什麼了啊?問題是,能在上班時間盯著電視網路看的,以學生居多,而且是整體人口的絕對少數。這個時間點在外面,在工作環境,沒有在家辦公或是在家辦公也不能一直盯著網路的,不會知道這訊息發布的時候,第一時間該做什麼。

這些有趣的現象就發生在今天,而且過去一陣子還越來越有這樣的味道。我常常在想其實台灣社會已經進入了一種緊急的管制狀態,但因為沒有《緊急命令》的頒布,所以很多期待面、執行面和實然面是交錯紊亂的。穩定的形象必須要維持,但政府在管制強度、作法,又饒富「戰時」的節奏來推動,甚至在詮釋行政指導和命令的習慣,也開始染上這味。例如,怎麼突然什麼可以關閉什麼可以開啟都是縣市首長宣布就算?可以罰誰可以不罰誰,也要上新聞之後,警政單位開的罰單到了衛政單位,才會收到不予裁罰的決定?或是突然整棟樓的居民要隔離,也是迅雷不及掩耳,直接下達命令就能啟動?疫調就更不用說了,刑事科技犯罪偵防的手法都派上用場,這是什麼時代了?

處理遊走在灰色地帶的各種「戰鬥系統」

在 1922.gov.tw 出爐之前,還有很多地方的登記預約系統。各縣市衛政在收單之後,還有一堆數不完的統計業務。在某個時間點,地方政府的衛政和資訊單位,大概只是做一個 web 頁面,然後把各醫療院所的預約資訊,統整成一個表單提供給民眾。每個地方政府的做法都不太一樣,每個地方的醫療診所要不要開放網路預約,預約的管道有什麼,也會不一樣。就算只計算接受網路預約的診所,從某地方政府彙整的網路預約表格來看,不到四十家的醫療機構(醫院、診所),就有將近二十種的網路預約系統。

這些類似在急忙之下服務特定目的資訊系統,我們姑且先稱之為是某種「戰鬥系統」。

地方的衛政單位會不會頭痛?當然會,因為資訊系統是要服務疫苗接種的,這麼多系統要怎麼搞清楚?更何況,牽涉到個人資料的系統,都應該要有資訊安全、數據安全,服務水平和隱私保護等必須納入考量。如果要地方衛政單位提供這系統,我這個機關還要採購或自行開發。如果不是我來提供,我會有某些管理的責任。

疫苗接種的需求來得又急又猛,在目前的實務,這些和資訊系統安全有關的檢核點,大概都被迫拋諸在腦後吧。所以很多人的個人資料,在現場是到處都有,存在各種資料庫、網路表單和資訊系統。

地方的衛政編制其實沒有想像中的多,衛政體系的資訊人員,在傳統醫政領域也不是很關鍵。各地方的各種線上系統,說好聽是百家爭鳴,說難聽是難以整合。和中央有關的必須和中央主管機關申請介接。有些因為相關法規,只能依靠中央開發和營運的系統,例如之前發生的 PCR 檢驗在通報流程 backlogging 瓶頸,或是法定傳染病的回報(法傳系統),還有現在大量疫苗接種的資訊管理 (NIIS)。

地方衛政在疫苗接種預約的資料管理、收集、覆核、傳送等,到了要和中央交換時,也會有不少業務和資料上傳的時間差。如果中央能推出一個超大系統,處理繁複的「收單」部分,讓中央有最快,最直通的管道,能夠統計接種疫苗意願、地區和品牌數據,這是不是超級棒?這樣一來可以「繞過」原本的地方衛政和醫院系統(aka 減輕前線負擔),二來也可以透過收集的數據,讓中央的疫苗分配決策更有憑據(aka 了解前線)。

中央「集權」的方式是很有效率的,因為可以一把抓,而且理論上讓中央做中央該做的事,地方就好好做地方該做的事。但到了臨時才處理這些事,等於是收單的超多軌收成一兩軌再想辦法收成一軌。姑且不說未來只有網路預約一軌是不是合理(竟然沒有電話預約?),真正的壓力是,疫苗接種的關鍵績效指標 (KPI) 是七月底要達到第一劑疫苗接種率20%~25%,於是……

那我們來一個集中的戰鬥資訊系統吧

1922.gov.tw 就是在這幾個因素的糾纏之下,被幾個團隊的合作催生出來的作品。我們可以合理理解緊急服務廣大國民(包含居民、住民,或是無身份的非法居留者)的資訊系統,本來就很難以傳統的方法來建置。在「緊急戰鬥」和「穩定」的拉扯之間,1922.gov.tw 就是最新的例子。

  • 它的遊戲規則會變
  • 遊戲規則的說明不會放在網站上,所有人只能追著指揮體系跑
  • 追著指揮體系跑的還不是一般民眾而已,各環節的人都要跟著指揮體系透過媒體發布的記者會追(aka 看新聞才知道政策又變了)

所有人追著「軍令」系統團團轉

這對於有些年紀的優先族群更是尤然。年輕人熟悉數位工具,也有良好的環境,一試不成再試,身旁也有人問得到。但60歲、70歲、80歲的龐大族群,完全不是這麼一回事。我們可以說,這個族群是跟不上這個資訊系統的游擊打法。

舉個實例,假設你在某個非北部的縣市,已經超過七十歲,算是前幾類的優先族群。之前打電話想登記 AZ 還沒有排到,所以當然是還沒有接種。到了透過新聞知道地方的醫院可以預約接種時,地方要不已經沒有疫苗,要不就是只有一種品牌的疫苗。考慮幾天後想說我有嚴重的慢性病史,但等候通知又還輪不到,那來試試看剛上線的 1922.gov.tw 吧。可是手上沒手機沒電腦,只好請求晚輩協助登記意願。過沒幾天收到里長體系派人送來的通知,說再過幾天你可以去某個地方接種。而疫苗品牌、時間地點都已經敲定。這位年長者由於行動不便,必須請求在外地的家人在預定的時間返家,協助處理疫苗的接種。

這情況不會只有發生在一個人的身上,而是台灣高齡化嚴重,各個家庭的具體寫照。這是每一個家裡有慢性病史的長者都會面臨到的問題。而這些長者的家人必須跟著這場「戰役」以及不穩定的「預約系統」,繞著團團轉。

就算對於年輕的族群來說,這「遊戲規則」也是常常變動,處於不穩定的狀態。

好的資訊系統會很安靜

照理說一個好的資訊系統,會很安穩安靜的存在,你也不用想太多,也不用天天掛在上面,擔心到底有沒有完成你想達到的事。資訊系統是來服務使用者的。資訊系統的好不好有很多評估的方式,但使用者不用天天大聲疾呼,資訊系統就會安穩在後面做它該做的事,把任務搞得好,交給下一棒的資訊系統或是人員接手,那這才算是一個合格的資訊系統。

1922.gov.tw 的系統是「兜出來」的。這兜出來也不打緊,但兜出來的方式是「游擊的」。游擊的意思就是它要服務幾個目的和幾個階段性的目標,而這些都是會變動的,導致「交付的規格」會一直變動。因為會變動,所以整個系統的設計就很難穩固,系統的服務很難趨於平穩。再加上,這個資訊系統雖然本身並不複雜,但牽涉到的上下左右前後手等,有很多人,非常多的人。這些上上下下左右左右都是限制條件。例如,誰是實際這個 web 系統的開發者?資訊系統(如這個網站)是託管 (host) 在哪些機房?誰是主責機關是(疾管署?健保署?)從「隱私權公告」看起來是疾管署?這個面對民眾的系統是不是也要有圖形介面的後台?後台有誰可以看?給藥局和醫事人員使用的介面在哪裡?今天早上 VPN 沒掛但 vap.1922.gov.tw 的介面一起掛掉,沒辦法幫人預約,這是本來就可以預期的嗎?這些人的使用是如何管制的?有測試版嗎?誰負責什麼?可以直接找到負責人而不是在發言人身上繞來繞去嗎?

以上林林總總都是很基礎的問題,當然,對於一般的使用者而言是不需要知道這些事情的。使用者只需要知道他該做什麼,完成事情之後,就繼續走下一步。 不過在這幾週,這系統異常的熱門,而且 1992.gov.tw 系統和各縣市自己的預約系統是好幾軌並行,以至於很多人需要花很多零碎的時間追著媒體訊息,只是為了完成疫苗接種預約(或是意願登記)。沒事找事的就在台灣各地移動,在台灣的「網路空間」定不下心來到處遊蕩…… 追高捧殺,到處筆戰發洩。

暫時的戰時系統帶來的穩定影響

整體來說,這一切都很有「緊急」的意味,也有天天等待「軍令」的氣氛,更有「戰時」的感受。不過支撐生活環境整的框架條件 (framework conditions),目前還是處於「常態」被緊急叫停的狀態。強行帶來變動的都是緊急命令甚至連命令都不是的行政介入和來自長官的指導,但要求生存求復甦的大眾,都很需要依賴本來的穩定結構。在「緊急」「穩定」兩個狀態的強蹦之下,很多事情就是隨人隨主官說了算,而且只有最新的版本才會算數。那麼,網站的可靠度 “site reliability” 不可得,責任歸屬的 “responsibility” 看不清楚(例如收單的數據會怎麼跑),政府責信的 “accountability” 更是難以追溯。你只能陪著這個戰鬥 + 指揮系統一直繞一直繞。

這樣的「常態」已經造成社會一下子緊縮 (contraction) 一下子開放 (re-open) 都不是的窘境,所創造出來的「糾結」(aka 抽筋、中風),在生活各層面的體會都是真實的。

這大概是 1922.gov.tw 這種系統帶來的最大影響,一個存在於無法理解、無法好好期待、好好規劃和檢討之間的系統。我們的整體社會並非在緊急狀態,更不是傳統意義上的戰時。平常狀態下若都採用戰時的暫時作法(簡訊實聯制更是妙),那麼這個社會在疫情降為二級警戒之後,也不太可能會穩定的。

不穩定的社會狀態就容易出現「強人」「神人」來抓住來收束,採取「以快打快」、「以令領政」、「藉機發展」的緊急應變路徑。這樣容易帶出強人氣氛的路線,我認為不是台灣社會之福。在這裡苟且借用中研院法研所所長李建良去年初的說法,但套用在資訊系統、社會管制和數位發展的思考:

跳脫非要緊急命令的思維框架,與其發布「一次性」的緊急命令,不如啟動「持續性」的法治持久戰。因應緊急狀態的立法工程是民主法治國家經常性的課題,不像緊急命令是用完即丟的「限時法」。COVID-19的猛爆力正好可以讓我們快速梳理、盤點現行相關法令,毋寧不是對法律體系進行徹底總體檢的最佳時機。

換句話說,與其繼續大力頌揚,全力發展現在的「戰鬥」「緊急」系統,不如啟動「持續性」的數位持久戰。同樣的,這個龐大的數位工程,照理說是「數位發展部」應該要做的,但數位發展部在我們所有常態防線的辯證、建立和檢討都消失了,這才會是我們最大的危機。我之前說萬眾矚目的數位發展部不知道到底躲到哪裡去,其實背後是這個層面的考量。

4 thoughts on “游擊般的戰鬥資訊系統來服務需要穩定的民眾”

  1. […] 台灣差不多快是公認的個資蒐集天堂了。有些國家數位化程度不高,因此在個資搜集上並不方便,台灣一來整體社會數位化程度比較高,但在個人資料保護和資訊安全保障的部分,卻又是屢見網路攻擊和資料外洩的重災區。加上最近這些臨時性但普及化由政府發起的大平台動不動就能搜集到百萬到千萬之譜的個人資料 — 我們說政府單位是 facilitating 這些 PII (personal identifiable information) 廣泛搜集的主要動能,這點說法應該是站得住腳的。 […]

  2. […] 洋洋灑灑,要認真探索,每一個系統都可以寫到上卍字專文。這意思就是說這些系統本來就在哪裡,有些是因應科技防疫的需求而啟動的「戰鬥系統」。各系統之間是如何建構出科技防疫的「天羅地網」我們不得而知,但隨著目前這波疫情獲得控制,我們必然能看到這些系統之間互相串聯、勾稽、交換資料等更為熱絡的場景誕生。這種 “persistent state of digital surveiilance” 大概是很多人越來越有感受,不願意見到,但卻是身為國民只好被迫納入系統的結局。如果只是要自由移動和通行,搞不好會走向「通行證」和「健康碼」成為「選配」或是「標配」的路徑? […]

  3. […] 這些狀況層出不窮,而且在興趣愛好者和職業從業之前流傳的很廣。這些水域的管制邏輯「哩哩落落」而且互有衝突,只能靠著因人設事和因地制宜的治理,讓利益相關者殷切期待「解封」之時。很顯然「人治」高過於「法治」的狀況層出不窮。回到上一篇文章,這些「亂象」顯然是過去法制的基礎建設明顯不夠,在這個整體社會急速管制和放鬆的反覆階段,不合理地方的會到處裂解政策執行面的矛盾。除了能不能在車裡面脫口罩吃飯等的荒唐討論之外,更多的應該是快速梳理、盤點現行相關法令,對水域管理的法律體系進行徹底體檢的最佳時機。我認為這些事件是應該好好有人整裡整裡,不止作為現在反應的依據,也是下一個階段檢討的基礎。因應新的常態不能苟且但也不能鄉愿,要認真面對這些現實。 […]

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