開放資料在台灣的發展,看似熱鬧,實則緩步。風潮驟起,連台北市候選人柯文哲也時尚跟風,提出讓城市透過資料開放,促成政府開放和城市發展的說法。一個模糊不清的概念,如何在五年之內落實到訊息的孤島。這個大時代所提供的翻轉契機,亟需更多觀察。但五年倏忽即過,變的是哪些,不變的又是什麼?變動的容易感測,所以先讓我們很快的看看哪些事是沒有變的。

(一)不變:績效評估和指標的貧乏

過去幾年,政府執行開放資料計畫的績效指標,從單純變得更為複雜,而且涉及的層面越來越廣。檯面上從最初模仿美國的績效(如:Open Government Initiative, GSA, OGP)進展到英國的說法(例如:ODI, Tech City),再從不曾出現的法國(例如:ETALAB)到亞太區域內角色日漸吃重的韓國(例如:政府內部其實很熟的 NIA 機構)。但怎麼兜怎麼轉,總是抓不太到有效的績效評估和指標。

資料開放乍聞之下是新興領域,指標訂立可能困難重重。但國際上有不少互相競爭的指標,從美國 GSA 到歐洲主導的  OECD,從 Tim Berners-Lee 個人提出的 Linked Open Data 到 World Wide Web Foundation 的 Web Index 計畫

若你問:「第一手接觸這些指標的人有沒有?」很少。「那第二手呢?」很多,尤其是幾個不太需要在公開場合出現的單位。你畢竟不是他的業主,他根本沒有必要讓你知道。很可惜的是,最簡單的績效指標一開始就落得跟小學生堆砌數字沒有兩樣:資料集的數量。但為什麼需要這個指標?為什麼這些指標都如此的類似?指標是怎麼來的?指標本身經過討論和研究的部份是什麼?在「誰說了算」的那個關卡之前,指標是怎麼選出來的?

其實你我也不用擔心,被選定的指標很快就會出現。掛在示範性的資料目錄 (data catalogue) 網站,成為第一批看的見的指標之一。由地方政府帶頭執行,接下來這齣戲一演三年,連南投在2014年中也加入中央各機構更是不遑多讓,而 data.gov.tw 則帶頭起了暗示的作用

五年來在不同的場合一再被問到同樣的問題,甚至同樣是一個部會的不同單位,在一天之內連續三封來信丟出同樣問題的詭異現象。經典問題如:

  1. 開放資料到底能否促進經濟發展?
  2. 有沒有國外的報告說明成功案例?

聽到不禁啞然失笑,腦袋裡浮現的指標項目就是「成功學」的選擇題。問題問錯了,回答的出來反而是害了你,做實了錯誤的指標發展。下次各位被問到這種問題,我建議比較好的回答方式是:「你要不要重新想一下你想問什麼?」

在這脈絡下,於是第二批知名指標也發展出來:商機,以產值數字的形態呈現。在經濟部工業局的攙扶之下,各種匪夷所思的指標也陸續在各種會議結束後的新聞稿出爐。很多指標一看就知道是國小數學的加法,號稱以一國之力的高度加速發展到這樣的成績,不兀自檢討實在說不過去。

難道沒有對政府內部更派的上用場的指標?難道從台北市第一個資料目錄網站上線的三年之後,沒有發展和修正出更為細膩更好的指標?

針對指標的討論、辯論、修正和發展,一直在不少國家的計畫內發生。如何發展指標的經驗才是致為關鍵的要務。這部分需要下一個點所提到的智庫的奧援。

(二)不變:智庫不敢打破老闆的碗

開放資料的興盛,最大的「既得利益者」之一是智庫。難得有個和電子治理以及政府改造的話題,能火生的這麼猛,有這麼多的實務工作者 (practitioner),以及這麼商業媒體的關注。這對於相關的研究者來說,真是再驚奇也不過的現象。但如何在攪和的現象浪潮找到研究的路線,抓出研究者的價值,這就要看研究者的資歷如何,經驗老不老道,或是知不知道「潛龍勿用」的道理。這些智庫都很有經驗,也知道角度要怎麼抓。不要說潛龍,只要妝成小蛇,就能開闢新的研究案,延續過去的研究專長,反正方法都是人想的。

China Digital Times 的一篇專訪寫到了這個現象,在台灣也是成立的。

程曉農:最大不同之處在於資金來源,中國智庫中百分之九十是面向政府的,他們不僅僅給政府寫政策建議和分析文章,他們的資金來源也主要靠申請政府的國家基金和研究基金。所謂面向政府,就是說他們的一切競爭全是為了討好政府來換取更多的研究經費。

昭然若揭的自我禁錮,影響不可不謂大矣。這連帶影響到智庫本身對於新興議題處理的能耐,而這又牽連到更多的環節。上述所提到的指標發展只是一個環節,在更多層面的深刻影響,尤其是那些幾乎不變的。

在開放資料上,有沒有擬定策略,探討如何強化資料開放的需求?產官學樣板的聯盟(如開放資料聯盟)在角色扮演上是助力還是阻力?資料開放透過商業組織運作,實現政策框定的價值,還缺了什麼?天災頻仍的台灣,群眾運用已經開放的資料,在災難防救能幫上什麼忙?能研究的議題所在多有,任何積極的研究人員都可以透過網際網路,查到各式各樣的研究計畫補助、跨國調研計畫、或是不同機構徵聘研究者的訊息。

俗話說吃什麼就會像什麼,在資料開放各個環節的主責人員,平常聽的是什麼,看到的是誰,閱讀到的訊息來源為何,這些日經積累的資訊食物,也就影響了他會如何處理資料開放的視野。工具是可以學得,學不來也會有人懂。在機關內不懂,總是有辦法找稍微懂得人問的到。

這些都有報告,至少我閱讀過的各種報告,來自世界不同的智庫和研究機構,願意非常務實探索失敗經驗的也不在少數。完整具從系統思考的教戰守策,到處都是。更多的是實用的小冊子,這些都是智庫可以做的。不過回到我引用的那段話:「所謂面向政府,就是說他們的一切競爭全是為了討好政府來換取更多的研究經費。」

你也發現了這個問題嗎?這叫做 “Yes Boss" 的文化。

(三)不變:系統整合商的巨大存在

政府服務創新服務執行的最後一哩是系統整合服務商,例如資料目錄的建置和活動的舉辦,這環關鍵至今為止,並沒有因為開放資料的蓬勃發展而有具體改變。我們可以初步藉由分析行政院公共工程委員會的公開資訊,得到這個明顯的結論。

看懂這件事有個常識,到哪裡都派的上用場的常識:Just follow the money.

技術導向的系統整合服務商必須更為軟化身段,而非以技術導向知名的系統整合服務商,也樂得學習新把戲,認識鋒頭上的利益相關者,變出更多可以寫在規格書的文字。沒有不如預期的發展,只有拿不拿的到的案子。

以公共採購為主要營收來源的大大系統整合商,無論是中央或是地方,微型或是上市公司,是資料開放的真實受惠者。系統整合商的態度、視野、手法、執行品質,以及對外市場的擴展能力等,才是真正影響到資料開放整體品質和價值能否凸顯的關鍵環節。因應時代話題的變動將原有業務重新包裝換殼,本無可厚非,也是最為經濟實惠的作法。但當你用心看看系統服務商扮演什麼角色,做了什麼,你就會發現,事情並沒有起了足夠的變化,還不到催化的強度。

錢和遊戲規則的最後一哩落實,最後都是系統整合服務商。如何看待服務商的角色?如何提昇服務商的服務能量?如何避免服務商整碗捧走的陋習?如何開拓和服務商的夥伴關係?這幾個問題在這三年內是否獲得足夠的討論?又,服務商聚落走的出國門嗎?簽了象徵性的合作意向書,接下來做了什麼事?

(四)不變:公眾諮詢苟且稀落

各種不同類型的公務機關,由於資料開放政策之所然,只好亂點鴛鴦譜。今年相關的場次不下兩百場有之,例如台灣科技化服務協會和商業司的座談,以及若干政務委員大大小小的座談。被敲請列席的人多了,

但除了極為少數之外,多數是散彈打鳥,稀稀落落。這些會議有共同的特點,例如:

  1. 會議目的常常不清不處,沒有基本文件說明
  2. 會要開了,到底需要與會者做什麼,不清不處,沒有基本文件說明
  3. 若是中長期計畫(三年以上),專家會議多半沒有相對應的網路服務系統支持,每次都是承辦人 email 往返
  4. 若有更上游的架構計畫,那麼各下游分項的專家會議,與會者多半對全局之間的交互關係,沒有透過網路可以快速了解的管道。或是有,但承辦人也不習慣主動揭露和告知
  5. 稍微做的比較好的,一兩個月前就會約好時間,但什麼訊息還是沒有,或是貧乏到簡直是羞辱的狀態

因此舉辦再多的專家會議都難收時效。參與會議本身是否有價值、結論是否可累積、文件是否能追溯、計畫和計畫之間是否有訊息交換的機制,這些都是細膩精鍊的現代文官(不一定是政府機構)體制應該有的基本水準。專家會議是常態公眾諮詢的一環,但我參加過在國內不下百場的會議,鮮少看到主其事者善用網路,讓公眾諮詢更能細膩運作,落實會議價值的作法。

這個部分的不變在資料開放的大小座談當中,又更明顯的暴露出不變的韌性。對於公共諮詢策略和作法,只能夠過放大指定邀請的專家範圍來彌補。這是黔驢技窮的癥兆。

難道只有直播才算是即時完整的公共諮詢?又,你的直播是什麼意思?是指聯合國的 IGF 會議的直播陣仗,還是用 iPad 和一只藍白拖的作法?

有太多的經驗,幾乎你能想的到的大概都有,案例唾手可得。平常就可以系統化的分層次、有節奏進行。無論你的單位是中央、地方,還是承接政府研究案的法人,都有務實有效的作法。這些事情,在資料開放最能有感同身受的作用場域:城市,有沒有獲得落實?

想想看。待續。